：应急工作专业化能力提升的现实要求对应急专业人才队伍需求提出挑战，探索应急科学教育重要性日益凸显，学习借鉴发达国家应急教育先进做法是重要途径。《应急科学与工程》公众号邀请国家行政学院应急管理培训中心博士后、山东科技大学陆继锋副教授撰写《FEMA对美国应急管理教育的贡献与启示》，文章认为，作为美国联邦政府的应急管理机构,FEMA核心任务之一是鼓励和支持应急管理教育,并在应急知识普及、政府官员培训和专业与学位教育等方面做出了重要贡献。FEMA的实践表明,加强应急管理教育的顶层设计、推动应急管理培训、开展专业教育和实施系统的全民应急教育刻不容缓,以进一步提高我国的应急管理水平。

0 引言

灾害预防和危机应对是世界各国政府都需面临的现实问题。尤其在全球化日益加剧的当下和未来, 突发事件呈现数量多、危害大和影响无边界等复杂特征。党的十九大报告指出:当前, 国内外形势正在发生深刻复杂变化, 我国发展仍处于重要战略机遇期, 前景十分光明, 挑战也十分严峻。在社会转型的当下, 社会风险隐患不断增多, 新旧风险相互交织, 各种风险因素相互作用, 突发事件易发、多发、频发, 我国应急管理面临严峻考验。党中央、国务院把维护公共安全摆在更加突出的位置, 要求牢固树立安全发展理念, 编织全方位、立体化的公共安全网。完善应急管理体系, 提高应急管理水平, 预防和减少突发事件发生及其社会危害是我国公共安全体系的重要环节。国务院办公厅2017年1月印发的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》 (以下简称《应急体系建设“十三五”规划》) 提出:“到2020年, 建成与有效应对公共安全风险挑战相匹配、与全面建成小康社会要求相适应、覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系, 应急管理基础能力持续提升, 核心应急救援能力显著增强, 综合应急保障能力全面加强, 社会协同应对能力明显改善, 涉外应急能力得到加强, 应急管理体系进一步完善, 应急管理水平再上新台阶。”

应急管理教育是基于安全需要, 以提升应急管理能力为目的, 遵循应急管理规律和教育培训规律, 对特定人群实施的一种教育活动。它包含三方面内容:一是以应急知识普及和应急演练为主要内容的全民教育;二是面向专业应急管理人员和政府官员的干部教育培训;三是应急理论知识系统传授和应急管理专业人才培养为主要内容的学校教育。应急管理教育最终目的是减少灾害风险和危机事件威胁, 确保民众生命财产安全, 维护社会秩序稳定。应急管理教育是应急准备的重要内容, 但也影响着应急反应及事后处置能力。美国应急管理署 (FEMA, Federal Emergency Management Agency) 是联邦政府应急管理的主要机构, 主要负责处理美国防灾、减灾、救灾工作, 兼顾民防工作, 其职责贯穿了灾害与应急管理全过程1。其中, 对公众进行防灾减灾与应急知识宣传教育、组织应急演练、开展相关人员培训和培养应急管理专业人才是FEMA核心任务之一。研究和借鉴FEMA应急管理教育经验, 有利于推动我国的应急管理教育, 提高应急管理水平, 最终确保社会稳定和人民安居乐业。

1 FEMA的诞生与变迁

FEMA成立于20世纪70年代末80年代初, 总部在华盛顿, 在旧金山、芝加哥等10个城市设有分部, 有工作人员近8000名。FEMA打造了基于风险的“全过程、全要素”综合性应急管理格局, 是美国应急管理教育体系的重要组成部分, 在保护民众免受灾害困扰, 确保生命财产安全方面做出了重要贡献。

1.1 FEMA的诞生

20世纪50—70年代, 美国发生了一系列重大自然灾害。如20世纪50年代的Hazel飓风、Diana飓风、Audrey飓风;60年代的Montana地震、Donna飓风、Carla飓风;70年代的中西部龙卷风、田纳西特大洪灾等。上述灾害考验了美国应急响应, 推动了其应急管理改革。在20世纪50年代美国就制定了首部全面性灾害救助法律———《1950年灾害救助法》并授予权总统若干紧急应变管理权限;60年代末增加了联邦政府灾害防救责任等。民防是推动美国应急管理改革发展又一动力。美国一直重视调动民间力量预防战争袭击和军事打击。美国政府在“二战”期间就成立了专门的应急管理机构-OEM (Office of Emergency Management)[1]。20世纪50—60年代, 鉴于美苏争霸和长期冷战, 美国政府又不断推进民防改革2, 客观上助力了其应急管理发展。20世纪70年代是美国应急管理改革与发展的重要分水岭。当时, 由于缺少统筹规划, 美国应急管理呈现出严重的“碎片化”状态。就联邦政府看, 上百个机构参与风险灾害应对和应急管理工作, 部门间职能分散交叉;地方上各自为政, 协调性严重不足[2];作为灾害应急主要力量的军队, 也分别设立了防务民事准备局和陆军工程师两个机构参与应急管理, 前者主管防范核打击, 后者负责自然灾害应对[1]。联邦与地方政府、政府部门之间、政府与军队间协调性不足, 缺乏合力, 饱受诟病。如何更新理念, 整合职能, 建立综合性应急管理机构, 提高整体应急能力成为政府机构改革重要任务。1979年, 卡特总统基于兑现竞选承诺启动了政府改革, 将原本分散在不同部门的救灾机构整合起来3, 组建了FEMA。FEMA的成立最大限度整合了应急管理机构和职能, 提升了政府应急能力, 也诞生了一个面对所有危险的完整的组织系统[3]。

1.2 FEMA的变革

FEMA成立之初就被赋予重任且被寄予厚望。与任何新部门产生一样, FEMA同样面临考验:一方面, 由于缺乏清晰的法律授权, FEMA需要在应对自然灾害、防范战争威胁和克服技术灾难等职能之间调整和平衡;另一方面, FEMA需要面对与其他部门和国会关系处理与沟通;同时, 内部运行机制和塑造组织文化也是需要完成的艰巨任务。重重困难让FEMA运行效率低下, 逐渐平庸, 饱受质疑。20世纪80年代末90年代初, 苏联的解体使得美国的战争威胁瞬间消失, FEMA部分职能需要重新定位;加之美国面临了Hugo飓风、Loma Prieta地震等一系列自然灾害侵扰, FEMA的不佳救灾表现更是将其推向新的风口浪尖。关于FEMA在灾害面前到底能发挥何种功能, 如何加以改进, 甚至是否应当被解散等议题被一再提起。最终, FEMA在重重压力之下得以保留, 但改革在所难免。1993年, 美国政府任命具有丰富应急管理经验的詹姆斯·李·维特接管了FEMA, 拉开了改革帷幕。经过这次改革, FEMA的新技术运用力提升, 突出了风险减缓只能;外部基本理顺了与其他政府部门、国会、社会组织和媒体关系, 应急管理一体化特征加强。在接下来的工作中, FEMA表现良好, 获得认可, 成功度过组织危机。1996年, 克林顿总统更是将FEMA署长纳为内阁成员。此次变革不但优化了应急机构和职能, 塑造了“专业应急”理念, 注重吸收具有应急管理专业背景和实战经验的雇员到管理岗位, 还更加重视培养应急管理骨干和危机灾害预备人员, 并推动应急管理的公众参与。1.3 并入国土安全部

从20世纪末开始, 美国开始出现恐怖袭击。20世纪90年代中期, 美国政府制定了“国内准备计划”, 更新反恐设备, 加强反恐演练。而反恐与应急管理密切关联, FEMA甚至视恐怖主义视为灾害。然而, 1996年的《奴恩-路加尔法》却将反恐任务交付FEMA、国防部、司法部、国民警卫队等不同机构共同承担。2001年, 美国“国内反恐行动计划”将反恐分为危机管理和后果管理两部分, 集反恐与救灾于一体。危机管理以司法部为主, 侧重于风险源识别和执法;后果管理以FEMA为主, 重点开展应急救援和恢复[1]。反恐在应急管理中的重要性凸显, 而FEMA地位却大大下降。2001年, 小布什总统组阁时并未将FEMA署长纳为内阁成员。“9·11”事件迅速提升了反恐地位, 仅靠FEMA和司法部力量远远达不到确保免受恐怖袭击需要, 设立专门联邦机构负责防止恐怖袭击及国内安全成为政府改革的迫切任务。2002年, 美国依据《国土安全法》成立了由FEMA等22个联邦机构组成的国土安全部。FEMA、原属司法部国内危机支援小组和国内战备办公室、原属联邦调查局国家国内战备办公室、原属卫生与公众服务部公众健康危机预防助理部长办公室和战略国家贮备局等6个单位的职责权限、人事、资源等移转至国土安全部应急准备和反应分部。

1.4 FEMA的再造

FEMA并入国土安全部后, 无论是经费还是人力投入都大大降低。这一改革固然强化了反恐与应急救灾整合, 但恐怖袭击之外的突发事件尤其是自然灾害应急却遭到削弱, 专门和灵活应对各种风险的应急管理能力下降。基于这一现实, FEMA在国土安全部的地位后来得到调整。2005年, 应急整备与反应分部整备任务移转至新设立的整备司, FEMA成为国土安全部内由部长领导的独立单位。2006年, 国土安全部应急整备及反应分部更名为联邦紧急应变管理分部, FEMA署长任副部长。面对层出不穷的自然灾害, FEMA再造甚至独立设置的提议不断出现。美国政府开始在国土安全部框架之下着手改造FEMA。尤其是2006年的《后“卡特里娜”应急管理改革法》赋予了FEMA新的职能, 其规模得以扩大, 地位有所上升, 在紧急状态下可以提升为内阁部门而直接受总统领导。此后, FEMA与国土安全部的基础设施办公室合作开展国家动员、应急响应人员培训和装备活动, 以提高整体应急能力。

2 FEMA与美国的应急管理教育

FEMA自诞生以来, 虽几经整合变革, 但一直致力于应急管理教育, 构建了核心组织架构, 突出了三大核心内容 (图1) , 即开展全民教育, 促进全社会有效应对灾害风险;开展应急培训, 提高应急人员专业技术水平;开展学历学位教育, 储备应急管理专业人才。

2.1 构建了应急管理教育组织体系

美国FEMA既是直接从事应急管理教育培训的机构, 也是指导和管理结构。FEMA主要通过召开协调会、研讨会、编写教材、开发培训课程等形式指导全国的应急管理教育, 在全美应急管理教育中发挥着不可替代的作用。FEMA设有应急准备与复原局联邦协调官员处、联邦消防管理局培训处、地区协调局等机构协调推动应急管理教育, 并在每个州都设立应急演练培训官员, 负责地方应急管理教育组织工作。[4]

FEMA构建了完善的应急教育培训网络, 可在全美50个州开展工作。FEMA卫星远程教育系统设立了“应急教育网”, 依托其地区分机构举办专题讲习班、在线辅导等, 组织消防人员和应急救援人员教育[5]。FEMA在马里兰州设有应急培训中心 (NETC, National Emergency Training Center) , 管理各州应急培训机构和学校, 对内开展FEMA内部工作人员教育培训;对外组织联邦及地方所有政府机构、公共机构、私人部门相关人员和志愿者进行突发事件应对培训。NETC教育培训有两个重点:一是技能培训。主要面向应急管理官员、应急处置工作人员、各州应急反应人员等, 重在提高应急实务技能;二是专业培训。此类培训通过开设大学本科生和研究生级别的高级应急管理课程, 提升教育对象的应急管理专业水平。NETC教育培训形式既有短期集中授课, 也有远程教学, 具有“理论与实践结合, 专业与技能并重”特点。

NETC下设美国国家应急管理学院 (EMI) 和国家消防学院 (NFS) 两个学院, 在同一个校园[6]。EMI前身是埃米斯堡圣·约瑟夫学院 (St.Joseph College) 。1979年被FEMA收购成为培训基地;1981年, 原防务公民准备署的培训学院从密苏里州迁到埃米斯堡, 原圣·约瑟夫学院被建设成为了FEMA的应急管理学院 (EMI) 。[7]目前, EMI设有6个下属机构, 工作人员由应急管理专家、专业培训人员、具有应急管理知识背景的支持人员和州应急演练负责人组成, 负责实施应急管理教育活动[6]。EMI既进行现场培训, 也开展网络远程授课。现场教学课程主要包括《应急准备》、《防灾减灾》、《综合应急管理》和《灾害处置与恢复》等, 编有《学生手册》、《教员指南》和《培训支持》等辅助材料。远程教学共开设60种应急管理课程, 依托虚拟校园网开展。EMI每年可接受17000名学员住校学习、86000名非住校走读式学员, 另外接收近20万名学员接受网络远程教育[6]。NFS隶属于消防管理局, 而该局是FEMA署长办公室下设7个机构之一4。NFS已有35年办学史, 主要面向公众开展公众防火宣传教育, 提高公民防火减灾意识, 同时免费培训职业消防员和志愿消防人员。NFS办学经费来源主要有两个渠道, 学院主办培训由联邦政府资助;州主办培训则由各州及其合作方出资, 每年可培训59000名学生。2000年以来, 联邦政府借助NFS这一平台实施了“消防人员援助计划”、“消防和应急救援人员补充配备”等项目, 加大人才培养力度;截至2016年, 上述项目已累计拨款160亿美元[2]。

2.2 面向全民开展应急教育与演练

培养公民的公共安全意识和自救互救能力, 构建全社会共同参与的应急管理格局是美国应急管理的价值取向。美国高度重视公民应急教育与演练, 普及应急知识, 传授自救互救技能, 提高全社会应急能力, 甚至非政府组织都积极参与应急管理教育[6]。作为联邦政府部门, FEMA的重要职能就是防灾、减灾、备灾和应急动员, 主要渠道有:一是为公众提供基本应急常识, 引导制定家庭应变计划, 呼吁危机发生时对老弱病残群体加以扶助等[8]。FEMA网站主页设置专栏普及应急基本知识。如, 个体如何应对灾难, 个人补助和援助项目申请;如何消除家庭内不安全因素, 住房受到损害该怎么办;遇灾时怎样在社区找到避难场所, 社区应急资源获取等[9]。FEMA所属EMI将提升社区、家庭和个人以及有特别需求人群的突发事件应对能力作为主要办学目标;NFA的重要任务之一就是向社会公众传授防火基本知识, 并教授公众在火灾来临时如何做好应急准备以减少风险[10]。二是面向普通市民组织应急培训演练, 打造公众的危机与突发事件应对能力。演练内容涉及地震、洪水、台风、冰雹、火灾、核电厂事故等突发事件。近年来尤其“9·11”事件后, FEMA加强了针对恐怖袭击的演练并制定了具体行动方案。如, 美国确定并在100多个人口密集城市开展防恐训练, 重点防范类似于东京地铁毒气袭击等大规模杀伤性武器恐怖事件[11]。FEMA的EMI及其所属机构也系统开展演练支持活动;面向公众开展以应对火灾为主要内容的全民消防教育是NFA的重要办学内容。

2.3 对官员和应急人员进行技能培训

专业应急是美国应急管理的核心理念之一。在这一理念指引下, 无论是应急管理队伍还是救援队伍, 都注重提升应急专业技能。美国政府对应急管理队伍各层级职位都提出了明确的培训要求并制定有资格认证和考核标准。美国国土安全部2003年以总统令形式对应急培训和训练对做出了专门规定, 包括培训课程、组织机构和操作程序等, 要求政府官员及突发事件处置人员必须参加实战训练, 从而以法令形式对应急处置能力提高做出了规定[12]。

作为FEMA下属机构, NETC具体负责对全美官员进行培训, 包括市长和地方政府官员等, 由联邦政府承担培训费用[8]。其中, 州级应急管理培训主要包括基础培训项目、高级培训项目和专题训练项目, 侧重于如何防御灾害, 如何做好备灾工作等, 以提高政府官员和部落官员的应急能力。EMI培训对象主要由四类构成:一是政府官员;二是国土安全部及FEMA的全职雇员、灾害应对雇员、待命雇员;三是相关职业领域的专家;四是高等教育机构相关人员。EMI设置了综合类演练课程, 包括应急方案设计与实施、应急领导指挥、结果评估和行动调整等, 内容聚焦灾害应对及联合应急等议题[4]。NFA办学宗旨是促进消防人员和从事消防活动人员的职业发展, 培训对象主要分三类:政府官员和消防行政领导、一线职业消防人员和消防技术人员、消防救援人员等;培训形式主要有现场面授、函授、教材自学、论坛与邮件媒介学习等。培训尤其重视仿真模拟演练, 主要通过模拟火灾真实环境, 提高消防人员或其他从事火灾预防控制人员的专业技能和职业素养;培训内容主要包括传授必要的消防知识和技能, 如消防指挥与消防管理、火灾紧急医疗服务、火灾现场数据挖掘和证据整理等[10]。

2.4 与学校合作培养储备专业应急人员

FEMA注重与高校合作, 开展系统的应急管理专业教育, 为国家培养和储备专门的应急管理人才, 主要途径有:一是在学校开设应急管理课程。美国小学就开设急救训练课程;中学生每周至少要上一节急救课程, 不通过考试就无法拿到毕业文凭;高中也开设安全教育类课程, 传授遇到地震、洪水时的应急措施[13]。为做好与大学的对接, FEMA指派专职官员负责与高校联络, 双方合作开发和推广应急管理相关课程[7]。如, FEMA委托哈佛大学进行《应急理论》、《高级应急管理》等课程培训;委托麻省理工学院进行《通讯保障》等课程培训, 等等[4]。NFA也与高校合作开设消防方面的函授课程[10]。目前, 美国有近百所大学、研究培训机构在开设相关理论或实践方面的课程。此类课程参照大学本科和研究生水平和级别, 旨在提升受教育人员的应急管理专业水平。二是推动应急管理学历学位教育。美国在应急管理专业教育方面可谓不遗余力。尤其是“9·11”事件后, 美国教育部长罗德·佩奇提出:教育特别是学校教育应当重视公共安全教育;美国大学迅速增设了国土安全、反恐、灾难处理等新专业, 以适应公共安全方面人才需求。[13]FEMA结合应急管理理论和相关技术进展, 与高校合作进行应急管理专业的非学历职业教育和学历学位教育。[4]如, EMI与具有学位授予权的高校共同实施从“学士-硕士-博士”学位培养, 与大专院校实施了应急管理教育项目等, 培养未来需要的应急管理者和各层次人才。NFA也与多所高校开展学位教育, 但主要利用互联网进行远程教育和自学, 通过后申请相应学位[2]。在FEMA等机构推动下, 美国近160多所高校开设了应急管理相关学科或培训项目, 培养各层次专业人才。其中, 佐治亚州立大学、北达科他州立大学、乔治·华盛顿大学、路易斯安纳大学、俄克拉荷马大学、德克萨斯农工大学、德拉瓦尔大学等高校可授予应急管理专业博士学位。[7]三是合作设立专门教育机构。主要是与大学合作设立教育或研究机构, 为专业人才培养构筑平台。如, EMI就与杜兰大学合作设立抗灾领导力学院, 加强应急决策研究, 提升应急领导力。

3 对我国应急管理教育的启示与建议

应急管理教育是应急管理活动的核心环节, 其作用不容忽视。FEMA结合不同时期需要的探索和实践成功的, 为提升美国应急管理水平和危机处理能力做出了重要贡献, 给我国应急管理改革尤其应急管理教育带来诸多启示启发。

3.1 加强公务员应急管理培训, 提高政府应对能力

一是建立应急培训机构。为加强行政干部应急管理培训, 国家行政学院于2008年开始筹建应急管理人员培训基地。2010年4月, 中编办批复成立了国家行政学院应急管理培训中心, 履行国家应急管理人员培训基地职能。为借鉴欧盟国家应急管理尤其是应急管理教育培训方面成功经验, 2012年6月, 国家行政学院成立中欧应急管理学院。《应急体系建设“十三五”规划》提出:要将国家行政学院应急管理培训中心 (中欧应急管理学院) , 打造成具有国际影响的应急管理教育平台。就地方而言, 绝大多数省份尚无专门的应急管理培训机构, 明显滞后于当前和未来需求。以承担干部教育培训的地方行政学院内部机构设置为例, 据不完全统计, 大陆31个省 (自治区、直辖市) 地方行政学院中, 只有8个学院 (5) 设立了专门应急管理教育培训机构, 与地方需求存在较大差距。为此, 可借鉴FEMA经验, 尽快建立“国家—省—地市—县区”级应急管理培训机构。尽快完善国家行政学院应急管理培训中心 (中欧应急管理学院) 建制和规模, 必要时可设立专门校区, 增加投入力度, 改善教学设施, 加强师资队伍建设, 开发系列课程并编写相关教材, 建立集应急管理培训与指导职责于一体的国家级机构, 开展中、高级干部应急管理教育培训并加强对各层级机构指导;各省 (直辖市、自治区) 及地市、县区级行政学院应结合国家要求和地方实际尽快设立或完善相应机构。二是完善应急培训制度。《中华人民共和国突发事件应对法》 (以下简称《突发事件应对法》) 第二十五条:“县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度, 对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。”《应急体系建设“十三五”规划》也提出:“强化领导干部应急管理能力培训, 加强应急管理干部队伍建设。”近年来, 各级党委政府高度重视应急管理培训, 通过开设专题班、轮训班等形式开展了形式多样的教育培训, 应急管理教育培训制度尚未健全。为此, 可借鉴FEMA做法, 以“常态化、科学化、专业化、标准化”为标准, 结合《突发事件应对法》出台应急管理教育培训与考核制度, 制定培训教育准入机制和评估认证标准, 从培训背景、培训投入、学员反应和培训效果等四个方面评估[15], 实现应急管理培训标准化;加强公务员和专业应急管理人员的应急能力水平测试和考核, 切实提升其应急能力和水平。三是开展应急在线培训。在线培训 (on-line training) 是在现代通讯技术、计算机技术和多媒体技术等所构成的教学环境中进行的教育形式。当下, 互联网的飞速发展, 全球正由4G向5G技术延伸, 为应急在线教育培训提供了坚实技术保障。应急在线教育培训可突破现实空间限制, 能增强灵活性, 并节约培训费用和时间。美国FEMA基于远程教育网和虚拟校园网构建的应急在线教育系统具有很大的学习价值。为此, 应借鉴其做法, 切实加大投入力度, 完善硬件基础设施, 建设因特网、局域网等网络平台;另一方面着手开发应急培训辅助教学软件、虚拟仿真软件建设, 开设应急管理系列课程, 编写资料库和案例库等, 构建适应我国需求的应急在线教育培训网络, 提高教育培训效果, 扩大教育培训规模。

3.2 开展应急科学教育, 储备应急管理专业人才

我国自然灾害种类繁多且高发频发, 社会安全事件时有发生, 传统和非传统风险和矛盾交织并存, 给应急管理工作提出了新的更高要求。如何为应急管理工作配置人力资源是当代教育的重大课题。我国应急管理工作起步晚, 应急管理教育还未得到足够重视, 系统的专业人才培养近乎空白。2009年, 教育部批准暨南大学设置应急管理本科专业并于2010年招生, 在我国应急管理专业人才培养方面具有里程碑意义。此外, 河南理工大学、西北工业大学等一些高校也已开始应急管理教育探索5。然而, 面对急剧增长的人才需求, 零星的应急管理专业教育探索可谓杯水车薪。相对于美国从本科学士到研究生博士学位的系统专业教育而言, 更是无法比拟。有鉴于此, 《应急体系建设“十三五”规划》提出:“加强应急管理相关学科建设, 加大师资培养力度, 完善课程设置;发展应急管理学历教育、在职教育, 培养应急管理专业人才队伍。”然而, 任何一个学科专业的建设绝非召之能即来, 更不能一蹴而就, 需要系统的逐步努力才能实现。为此, 应结合我国国情, 借鉴FEMA与高校合作开展学科专业建设的做法, 实施“四步走”战略:第一步, 开设应急管理方面课程。目前, 可在高校公共管理类行政管理专业、安全科学与工程类安全工程专业、管理科学与工程类管理科学专业、公安技术类抢险救援与指挥专业等专业大量开设应急管理相关课程, 并组织编写系列教材, 传授应急管理专业知识。第二步, 在相关专业设立应急管理方向。鉴于我国2017年的《学科专业目录》仍未设立相关专业, 可在行政管理、管理科学、安全工程等专业设置应急管理方向, 并设立相应教研机构, 网络应急管理方面专家学者, 准备师资队伍;开设应急方向的专业, 要积极争取政府学校投入, 完善硬件设施, 为专业发展奠定基础。第三步, 适时增设应急管理专业。建议教育部门在公共管理类或管理科学与工程类或安全科学与工程类增设应急管理专业, 或将应急管理专业列为特设专业;对于在相关专业设立方向的院校优先批准设置该专业, 构筑应急管理专业教育平台。第四步, 成立专门的应急管理院校。经过一定时期探索, 可整合高校、行政学院、相关研究机构力量, 在我国成立一所集应急管理学科专业建设和专业人才培养、应急管理研究、干部教育培训等多重功能于一体的专门的应急管理院校, 打造应急管理产、学、研一体化教育平台, 以推动人才培养、干部教育和应急管理研究的不断深入。

3.3 实施系统的全民应急教育, 提高全民的应急素质

一个国家或民族如果长期缺乏危机教育, 就会盲目乐观, 丧失居安思危意识, 一旦面临重大危机和突发事件, 就会人心混乱, 影响社会稳定, 严重者后果不可估量。因此, 提升国民危机意识和应急能力是维护公共安全的基础性工程。我国人口众多, 灾害种类多, 突发事件多发, 其致因多样而又复杂, 而民众缺乏系统的应急教育, 存在较大隐患。《突发事件应对法》第六条提出:国家建立有效的社会动员机制, 增强全民的公共安全和防范风险的意识, 提高全社会的避险救助能力;第二十九条规定:县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。《突发事件应急“十三五”规划》提出:“推进公共安全宣传教育工作进企业、进社区、进学校、进农村、进家庭”, “开展公共安全知识普及, 提升公众突发事件防范意识和自救互救能力。”就当下而言, “碎片化”的应急知识普及活动短时间内无法扭转我国公众应急知识贫乏和自救互救能力不足的局面, 严重影响我国公共安全。究其原因, 缺少专门组织和系统推进是重要致因。为此, 可借鉴FEMA做法, 采取如下措施:一是加强组织领导。切实发挥国家和地方减灾委员会、各级政府应急办在防灾减灾教育和应急知识普及中的统筹指导和综合协调作用, 有目的、有计划地组织各类应急宣传教育。条件成熟时, 可在各级政府设立应急减灾专职部门, 内设相应机构实施应急管理社会教育, 增强民众应急意识和防灾减灾技能。二是开展应急演练。应急演练是开展应急教育的有效形式。为此, 各级党委、政府要有计划地组织好应急演练;同时, 大力扶植和培育面向民众应急教育的社会组织, 政府可通过购买服务的方式, 委托其在城乡开展应急教育演练, 普及应急知识, 提高公众风险防范意识和自救互救能力。

4 结语

当下, 人类社会面临诸多发展机遇, 也面临更多风险挑战。有效应对和科学管控风险危机已成为国际社会和世界各国政府的重大课题。当前, 我国正处经济社会转型期, 需面对来自各方的压力和挑战。在当前公共安全形势严峻和政府应急管理工作亟待加强的语境下, 加强应急管理教育是迫切而又重大的任务。构建中国特色的应急管理教育体系, 提升应急管理水平是党和政府及全社会需要共同完成的艰巨任务。美国政府重视应急管理教育, 依托FEMA构建了分级分类、责任明确的应急管理教育培训体系。一部FEMA变迁史就是美国应急管理的改革史和应急管理教育发展史, 不但对美国应急管理改革创新产生了深远影响, 对我国的应急管理教育发展具有借鉴和启发作用。

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[13]张成福, 唐均, 谢一帆.公共危机管理理论与实务[M].北京:中国人民大学出版社, 2009.

[14]陆继锋.应急管理“碎片化”:危害成因与应对之道[J].山东行政学院学报, 2017 (5) :6.

[15]张俊, 白鹏飞, 王娟.地震灾害应急管理培训评估方法研究[J].防灾科技学院学报, 2014 (3) :79.

注释

1 注:FEMA核心任务主要包括:制定应急预案和预案演练、完善突发事件应急机制、应急管理立法和管理研究咨询、教育引导公众应对灾害、培训政府官员和参与应急救援人员、协调联邦和地方政府应急行动、提供灾害救援和应急信息共享、为社区和家庭及个人提供应救援等。

2 注:1950年, 美国依据《国防制品法》在总统办公室成立防卫动员局。同时依据《民防法》设立了独立机构-联邦民防署分担国家安全资源委员会部分业务, 并成立民防咨询会议。1953年, 美国废除国家安全资源委员会, 对联邦民防署调整紧了急应变管理权并赋予其额外有关奥援联邦、州、地方机构, 完善灾难方案责任。1955年, 防卫动员局被给予额外赋予有关在敌方入侵时自贮藏处释物料的责任。1956年, 防卫动员局被授予国防行政准备责任。1958年, 防卫动员局、联邦民防署及民防咨询会议合并至总统办公室防卫及民防动员局并设立防卫及民防动员委员会, 该委员会由防卫及民防动员局局长、联邦部会及机构首长组成。同年, 国会将防卫及民防动员局更名为民防及防卫动员局。1961年, 总统令将若干民防业务重新授予国防部长, 国防部设民防局管理上述任务;将部分医疗物品、食物贮藏任务授予至卫生教育福利部与农业部。同年, 国会将民防及防卫动员局更名为紧急应变方案局并扩展了其咨询及紧急应变任务。1962年, 紧急应变方案局咨询及紧急应变任务再度得以扩展。1964年, 民防局自国防部移拨至陆军部。1968年, 国会将紧急应变方案局更名为紧急应变整备局。1972年, 陆军部民防局被废止, 成立了国防民事整备署。1973年, 废止紧急应变整备局和民防咨询会议, 其任务重新授予住宅及都市发展部、联邦总务署与财政部。

3 注:1978年, 卡特总统依据“组织重整计划第3号”提议并经国会同意, 将国防部、商务部、住宅及都市发展部、联邦总务署等部门划分出来的5个联邦机构合并为一个新的独立机构:联邦紧急事务管理署。1979年, 将商务部火灾预防及控制若干紧急应变广播系统、住宅及都市发展部洪灾保险职能、国防部民防、住宅及都市发展部联邦灾难援助、联邦总务署联邦整备、科学及科技政策局地震危险减缓等职能移转至FEMA。

4 注:FEMA署长办公室下设7个机构:1.应急准备与复原局 (联邦协调官员处) , 内设应急处、复原处、行政处;2.联邦保险与减灾局, 内设灾害地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产业关系处、风险信息传送处、索赔、谅解与保险运营处;3.联邦消防管理局, 内设国家消防学院、国家消防规划处、国家消防数据中心、支持服务处、培训处和城市搜索救援队;其中城市搜索救援队在“9·11”事件中表现特别出色;4.外部事务局, 内设以国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处;5.信息技术服务局, 内设以信息与资源管理处, 企业经营处和系统规划与开发处;6.管理和资源规划局, 内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和气候紧急运营处;7.地区协调局, 负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等城市设立的10个地区办公室的行动。

文章发表在《防灾科技学院》2017年第4期